本文为中国城市规划设计研究院副院长邓东在“2021年度中规院学术交流会”上做的报告，分享了中国城市更新的基本内涵、实施城市更新行动、空间-治理视角下的城市更新、试点城市技术编制的几点思考和体会等方面内容。
国外对城市更新的定义是非常复杂和综合的，经历过很长的历史。从战后的重建到后期的不同阶段，经历了很多过程，所以每个阶段的定义各不相同，发展阶段、各国国情、制度、条件都不一样。但总的来讲，是从城市改造Renewal到城市更新Regeneration的这种变化，国际上现在比较偏向于Urban Regeneration这个词。不同的词汇表达了不同的阶段、不同的价值观、不同的取向、不同的内容等。总的来讲，城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为解决各类城市问题，在经济、社会、物质环境等各方面做出长远可持续的改善和提高，这是一个基本的世界上的认识。
中国很多城市颁布了城市更新的政策法规，也做了很多实践。北京、上海、深圳、广州是先行地区，从各地的《更新条例》来看，上海将城市更新定义为“对本市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，北京和广州同样提到是对城市空间形态和城市功能两个方面的持续完善和优化调整。可以总结为两个特点：一是比较专门化的，针对特定事务、特定地区，以问题为导向解决城市病的现象。另外，它的模式是工程项目导向为主，更强调短、频、快，针对性比较强。
我们国家对城市更新的内涵和定义现在还在讨论之中。“十四五”规划和2035年远景目标纲要确立实施城市更新行动，城市更新成为了中央和国家的战略举措。在推动住房和城乡建设事业高质量发展的有关情况新闻发布会上，王部长提到，城市更新行动是个系统工程，就是以城市整体为对象，以新发展理念为引领，以城市体检评估为基础，以统筹城市规划建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的综合性、系统性行动。
一是更新制度方面，中外是不同的。中国压缩了国外上百年的城镇化历程，目前仍处于城镇化中后期阶段，既要补短板，又要谋求发展。加之中外在土地、产权、税收等方面制度存在根本性差异，所以需要探索适合中国的城市更新路径。
二是更新对象不同。20世纪80、90年代的旧改，2000年的棚改、危改，到2015年中规院参与的“双修”工作，2019年以后推进的老旧小区等都是政策性的、指向性很强的工作。现在发生了巨大的变化，从片段化到系统性，新时期的城市更新是综合性、系统性的工作。
三是更新模式不同。过去的城市开发建设方式，具有三高特征——高投入、高周转、高回报，形成了以土地增值为核心（卖土地）、以融资开发为手段（高杠杆）、以商品住房消费为支撑（卖房子）的闭环。但是，目前存量更新时代的开发建设方式，是以空间经济为核心、以现金流为手段、以城市运营增值服务为支撑，具有场景化、长周期、可持续的特征。但是，这个过程没有形成一个闭环，所以城市更新面临方方面面的困境和难处。
如果给城市更新下个定义，现在还为时过早，但是我们可以这么说：在行动中定义城市更新，在试点中示范经验模式。这也就强调了试点城市的作用和意义。
十九届五中全会首次提出城市更新行动，第一次将城市更新作为国家城市战略提出。战略的提出不是一蹴而就的，是经历了长期的、充足的准备。2015年中央城市工作会议提出应对“城市病”，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。2017年住建部提出城市双修，印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》。2019年中央经济工作会议首次强调“城市更新”概念，提出要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。2020年7月国办《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确老旧小区改造任务、组织实施机制等。最关键的是，2020年10月《中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五愿景目标的建议》提出实施城市更新行动。2021年8月，住建部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。2021年9月，中办国办印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》。2021年11月，住建部《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。
城市更新行动的总体目标是拉动经济、促进消费、惠及民生。在老旧小区改造中，惠及民生的目标放在第一位，其次是拉动经济、促进消费，因为当时老旧小区针对的是老百姓的居住问题。但是，经济、消费和民生正循环是中央推进城市更新，尤其在疫情下经济的一种新的发展形式。
城市更新有九大任务，健全体系、优化布局、完善功能、管控底线、提升品质、提高效能、转变方式，这是原来王部长在住建部新闻发布会发布的，后来跟杨保军总经济师探讨后增加了两条——传承文化、构建机制。
我们研究认为城市更新可以分为两大实践类型，项目工程导向型和“政策+试点”综合导向型。
项目工程导向型是单个或某几个部门推动的，专项型工作，侧重项目的实施，如三旧改造、城市双修等。优点在于见效快，缺点在于不可持续。
现在更加推崇另外一种模式——“政策+试点”综合导向，双轮驱动，政策先导，从政策入手推动实施。强调统筹谋划、体制机制创新。这个模式有很多实践，比如长沙进行了机制方面的探索，2019年1月22日，长沙市城市人居环境局正式挂牌成立，统筹主管城市更新等工作。《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》政策清单，从总规层次到整个城市更新单元规划到街区规划，是一系列的从总体到细部的整体。浙江的探索，是对未来城市、未来社区、未来乡村的整体探索。比如说衢州溪口的“11593”模式，都是政策为先的机制突破，通过以点带面，进行方法、探索路径和组织方式的探索。所以说，在城市更新里没有无政策的空间，也没有无空间的政策。
第一，不能做的：大规模拆除、增建、搬迁。不光是试点城市，很多城市更新的现有行动和工程种，大规模的拆除、建设、搬迁屡见不鲜。这是坚决不能做的。
第二，应该做的：保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌。比如北京崇雍大街改造、三亚解放路城市修补试点项目、磁器口的改造，都受到了部里的高度赞誉和表扬，成为范例。
第三，鼓励做的。一是加强统筹谋划，系统思维，整体布局。这也是推进试点工作的首要方面。烟台市中心城区“12335”建设思路，一核突破，两带提升，三环支撑，三港协同，五城驱动”五大任务。统筹规划、生态、产业、交通等方面内容。
二是探索可持续的城市更新的新模式、新打法，这是非常关键也是最难的一点。比如愿景集团的大兴三合南里锅炉房改造，包括苏州“姑苏八点半”苏州夜间经济品牌，都是对新模式的探索。
三是创新制度机制，完善政策法规，构建城市建设治理的新体系，转变城市发展模式。从既有开发模式的闭环，到新的以运营为主、价值再生的方式，而且是可持续的，这是一个艰难的过程，其中行政、土地、规划、建筑、财税、金融等多个环节都要逐一击破，从而打通整个链条，形成一个新的闭环。所以说城市更新行动不是一次运动，而是面向实施、行中有规、动中有法，探索长期可持续的城市发展与治理新模式的创新行动。
首先来识别一下城市更新的体系。中规院经过长期跟踪，参与研究了很多文件，提出的六类空间现在越来越达成共识。分成两块，一块是治理视角下的空间，一块是规划的空间。从治理层次上，国家、省/自治区/直辖市、地市、区县、街道/社区、项目，各自的空间对应了全国城镇体系、区域/城市群/都市圈、城市、功能片区、街区、地块/建筑。
原来传统城乡规划、建筑设计或者是城市设计，关注的是地、区两级，也就是城市和功能片区，比如说滨水区、城市中心区等等。忽略了两个单元，但是这两个单元尤其重要，第一个是社区单位，现在老旧小区就进入了这个单元。更重要的一个单元是省域单元，包括国家批准的长三角一体化的区域单元，省域单元非常大，统筹协调能力非常高，但是市场经济以后这块单元是被忽略的。
整个城市更新除了大的政策，它落位在哪？六级体系希望给大家提供一个视野。最后要建构一个六级治理的空间治理架构，从国家到项目，到整个实施的系统的城乡建设治理新模式。
国家层面主要是顶层设计，作出城市更新制度安排，推进政策法规修订，指导试点城市工作，推动体系建设。一个案例是日本在经济箫条的2020年修正了法律，形成了《都市再生特别措施法》，目的是刺激经济、拉动经济和整个社会民生整体高质量发展。在内阁设立都市再生本部及专属事务局，并由首相担任本部长，即最高指挥。由内阁官房长官、地方再生担当大臣、国土交通大臣担任副部长。都市再生本部为主导制定基本方针和政策政策法规。由内阁会议决定都市再生的基本方针、都市再生紧急整备地区、相关规定、审核制度及经济支援、纳税特例等内容。确立了53个都市再生紧急整备地区。我们熟悉的案例，比如六本木，都是都市再造优惠政策下拉动经济的结果，产生了很好的效果，社会经济和城市竞争力大大提升。
省域单元原来是空缺的，现在要加强。省域做什么？是区域的统筹与总体部署。在省域单元必须统筹部署更新的试点工作和战略框架，提出相应的地方政策和机制，指导地市、县、镇、村的整体中心工作，落实中央政策。一个案例是大伦敦机遇增长地区，从泰晤士河的上游到出海口，整体流域做了一个区域的城市更新发展战略，从而使得伦敦沿泰晤士河非常有序、有法、有规，系统性的城市更新推进。
市级单元是落实城市更新行动主要的行动主体。一个案例是毕尔巴鄂做了城市更新战略规划，提出四大发展战略——建设创新科技园、启动旧城更新计划、开始河道治理和工业园改造、加强城市文化复兴建设，使得滨水工业区、老旧地区得到整体复兴和功能提升。
在街道/社区/街区层面，要落实更新行动工作任务，推动示范项目落地实施。北京城市街区单元通过编制《街区更新规划》或《综合实施方案》，将规划内容通过控规法定化来推进城市更新工作。
地块/建筑/项目层面，涵盖实施项目的规划设计、投资计划、建设实施、运营维护等。中规院做了很多实践，比如北京崇雍大街、八廓街、安仁的世界博物馆小镇、昆山中华园的老旧小区改造等等。
首先要看规律性编制的特征，或者基本的内容包含性。左边的圆形成了新的闭环。城市更新的生命周期，不是简单的一次规划，而是规、建、管、投、运、维，这是从城市管理和建设的全生命周期来谈的。要实现九大类的城市更新任务，基础在于城市体检，所以城市体检变成了推进城市更新工作首要的基础和平台，不仅是评估、校验城市病的过程，也是校验更新城市的过程。一个平台加规、建、管、投、运、维，规划只是其中之一。
但是仅有这个闭环还不够，还要有法律法规、标准规范和支撑政策。城市更新最重要的支持，一个是政策机制，一个是金融资金。例如《规划法》《管理法》《消防法》《物权法》《防灾减灾法》《土地管理法》，现在一个既有建筑的改造会遇到很多法规的制约，所以这是一个创新的点，也是试点的价值和意义。
更重要的是，城市更新不是一次规划。城市更新编制的过程，即是管理体系和组织机制构建的过程，也是公共政策制定-执行-实施的过程。比如中规院做的玉树灾后重建“1655”的模式和规划设计流程决定了重建的成功。劲松模式的“五方联动”，衢州白云区的未来社区“一统五联”模式，这是城市更新的最终成果。所以城市更新是管理体系、组织体系构建的过程，也是公共政策制定执行的全过程。
编制有什么特点呢？通过团队半年的摸索，总结出“1+1+N+X”的编制技术体系。
“1”是以城市体检为基础，加上整体战略和行动计划，“N”是各类的专项，包含市政、海绵、交通、绿道、滨水线等等，“X”是最后实施的城市更新计划的项目库和推进项目。基本的特征是三级联动，如果在市级层面，就是市、区、项目三级联动。从潍坊经验也可以看到，体检先行、规划统筹、专项支撑、策划项目、指导实施。
城市更新编制的工作，可能跟过去有一些不同，有三句话供大家讨论和参考。谋划，要从大到小；行动，要从小到大；实施要从微到小。
谋划要从大到小，就是以城市整体为对象，全局性、战略性和系统性地统筹与谋划城市高质量发展，以问题为导向破解“城市病”。用城市体检识别城市病核心问题，但是目标导向一定对标城市竞争力和未来发展，拉动经济，增加城市未来的愿景，凝聚一个城市整体的实力。
行动上要从小到大，以点带面，筛选出关键项目，四两拨千斤。这里说的从小到大，是系统梳理以后入手实施方面制定行动计划和确定项目库要从小到大，并以小见大、以点带面。像烟台的向善街街区更新，涉及民生问题、历史保护问题，交通问题等等。另外，烟台啤酒厂文化街区改造，也是百年近代工业画卷的一个点。
实施方面，是从微到小再缩小。项目实施要行方便之门、见微之著。规划不是非得做城市设计和大的建筑设计，城市更新涉及方方面面，创新途径和手法也方方面面。例如微空间的改造，北京东四地铁口改造提升项目和苏州双塔市集改造项目。
另外一种做法是微机制。有时候变动不如政治家一句话，机制一破什么都有了。比如说潍坊的三个案例。第一个是冬季供暖温度提高两度：2021年潍坊市出台《潍坊市供热条例》。规定供热企业应当保证采暖供热期内用户卧室、起居室的温度提高2℃，不低于18℃。第二个是在道路交叉口增设“大白棚”：2021年，潍坊市在主城区23处主要路口和49处中小学、幼儿园家长接送处设置遮阳棚，为行人遮风挡雨。第三个是开放免费停车位：2021年，潍坊市印发《关于开放公共场所限时免费供市民停车的实施意见》，开放医院、机关办公大楼等公共场所供市民免费停车。做这些的目标是什么——建设人民满意的城市。目标很宏大，但做法并不是用惯常的做法。
还有一个是打造微场景。例如苏州园林沧浪亭演出昆曲沈复《浮生六记》。通过引入特色演出的微更新方式，激发了传统园林空间的活力。整合文创和旅游产品，呈现“园林生活”“艺术生活”和精致典雅的“苏式生活”。
还有一个现在世界比较流行的Fablab，微型智慧工坊。最早是麻省理工学院尼尔教授的一个课程，这个课程强调小微空间里用各种仪器，从3D打印一直到成品产出，个体就能生产顶级的工业制品，但是它占的空间不大，已经探索出一个集装箱造价30万美元。巴塞罗那的Fabcity，微型制造都市，是在巴塞罗那波里诺区（Poblenou)划定1平方公里Fablab试验区，植入8个Fablab和1个回收站，使城区实现“自主制造”。巴塞罗那市长说，到2054年要实现生产其消费品的一半。
延伸开来会为我们提供很多新的途径，包括蜂族公寓，或者纳米小楼、小型的青年人单身公寓。在城市中心区的年轻人活力牵动创新和产业的提质升级。年轻人进入中心区的诉求，跟原来是不一样的。在这里形成的居住单元、生产单位、创新单元，继而形成群落式的密集都市制造业的孵化器，是以很小的平米单元去做的。有句话说“年轻就得住中心区，并不是在郊区”。
还有微设施的改造，例如南京市小西湖改造项目“微型综合管廊”、深圳水围柠盟微型消防设施、石家庄北高营小区微型停车设施等等。
有三个体会，最重要的还是“更新”二字。“更”是变化、变革，是要改变的意思。“新”是创新的意思，得改变自己。改变触发创新，创新也促发改变。始于改变，终于创新。
第二，城市更新等于自我创新。城市的更新始于自我的更新，更新城市关键在于更新自我。
第三，更新城市的未来等于走向城市自我循环的更新机制。以创新思维与手段，催生城市生命体自我更新的运转机制，形成一种可持续性的，有机生长与自觉演进变化的城市自更新形态。
“更新原型”——中规院4+N 四大重点业务领域，特征在于我们能把握住从顶层设计到落地实施的全过程，包括政策研究、顶层设计、试点城市到落地实施。城市更新第一批21个试点，第二批马上公布，这个工作是系列、长期的工作，也是中规院必须承担的工作。第二个城市体检，2019年是11个试点城市，2020年36个试点城市，2021年59个试点城市，今年的动向是27个省域单元都要做城市体检，所有地级市要做城市体检，是巨量型的。第三个海绵城市，从早期的海绵城市政策、文件，包括体制机制评审，包括资金到最后试点推进，水院和北京公司做得非常出彩。第四是历史文化名城保护，最早一个很重大的文件是《历史文化名城保护与传承》，建设国家历史保护规划体系，这是整个体系性构建，一定要高度重视，现在已经有140座国家历史文化名城，这也是巨量型的领域。当然还有绿色低碳、儿童友好、完整社区、智慧交通、国家公园体系等等，可以看到大量的工作是中规院正在进行的，这既是中规院的责任又是任务。最后要说的是——珍惜项目，自我更新。
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文章精选 城市更新规划中的体检评估创新与实践——以北京城市副中心老城区更新与双修为例
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